新一輪的流域規(guī)劃修編工作已經開展一年多。筆者通過一年多的文件學習和資料分析，對本次規(guī)劃修編，特別是流域水土保持規(guī)劃修編進行了研究和探討，認識到本次規(guī)劃修編面臨的新情況和新挑戰(zhàn)，確定了新的目標，提出了新的思路和新的舉措。本文著重論述了黃河流域水土保持規(guī)劃修編面臨的新情況和新挑戰(zhàn)，以便為規(guī)劃修編工作提供借鑒。

　　流域規(guī)劃新要求

　　自上一輪流域綜合規(guī)劃修編實施以來的近20年，我國經濟社會發(fā)生了巨大變化，黃河流域的水資源狀況和工程設施條件也發(fā)生了重大變化，黃河流域治理與開發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)，要求流域治理與開發(fā)要有新目標、新思路、新舉措。鑒于此，回良玉副總理和水利部副部長矯勇對本次規(guī)劃修編工作做了重要批示。黃委主任李國英指出：新一輪規(guī)劃一定要突破傳統(tǒng)的水利工程規(guī)劃的思維模式，突出地明晰“兩條線”。一條是對經濟社會發(fā)展系統(tǒng)的研究；另一條是對河流自身需求的研究。在這“兩條線”的系統(tǒng)研究基礎上，規(guī)劃期望達到兩個目標，一是實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，二是實現維持黃河健康生命。

　　根據國家和有關部委的要求，規(guī)劃修編工作組初步確定黃河流域水土保持規(guī)劃修編工作的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水新思路和維持黃河健康生命的治黃新理念。

　　初步確定黃河流域水土保持規(guī)劃的近期目標（2006～2020年）是：重點地區(qū)治理取得突破性進展，黃河流域水土流失治理大見成效，減少入黃泥沙達到6億噸每年；水土保持預防監(jiān)督管理體系基本健全，水土保持法規(guī)體系進一步完善，建立起水土流失監(jiān)測和評價體系，新增人為水土流失面積得到基本控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到遏制；實現水土資源合理利用，區(qū)域經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人居環(huán)境質量顯著提高，初步實現生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明，全面建成小康社會。遠期目標（2021～2030年）是：在近期開展治理的基礎上，完成黃河流域水土流失的初步治理，重點地區(qū)治理不斷鞏固提高，減少入黃泥沙達到7億噸每年，基本實現維持黃河健康生命的終極目標；水土保持預防監(jiān)督法規(guī)體系和執(zhí)法體系比較完善，水土保持生態(tài)環(huán)境建設監(jiān)測網絡形成良性運轉，實現生態(tài)文明，新增人為水土流失得到全面遏制，區(qū)域生態(tài)環(huán)境實現良性循環(huán)，人與自然關系全面協(xié)調，農村人民生活富裕，達到或接近全國平均水平。

　　經濟社會新情況

　　1.區(qū)域經濟實力顯著提高

　　到2005年初，西部大開發(fā)實施五年中央財政投入近萬億元，其中中央財政性建設資金在西部地區(qū)累計投入4600億元，中央財政轉移支付和專項補助資金累計安排5000多億元。五年來，西部地區(qū)交通、水利、能源、通信等重大基礎設施建設取得了實質性進展。新開工建設60項重點工程，投資總規(guī)模約8500億元；新增公路通車里程9.1萬公里，新建鐵路鋪軌4066.5公里；西電東送工程累計開工項目總裝機容量3600多萬千瓦，輸變電線路13300多公里。西部地區(qū)國民經濟發(fā)展逐年加快，從2000年到2003年，GDP增長分別為8.5％、8.8％、10.0％、11.3％，與全國各地GDP年均增長速度的相對差距明顯縮小。在第五屆中國西部百強縣（市）中，黃河流域占17個縣（市）。其中水土流失重點治理區(qū)的內蒙古準格爾旗居第三位。

　　2.農村經濟發(fā)生重大變化

　　西部地區(qū)在中央一系列關于解決“三農”問題的政策引導和措施支持下，使農（牧）民由自給自足的小農經濟生產方式轉變成市場經濟的生產方式，大量農民為“賣”而從事農業(yè)生產，農村產業(yè)結構發(fā)生顯著變化。1997年，西部地區(qū)農村人均占有糧食336千克，人均收入1000多元左右。2005年，西部地區(qū)農村人均占有糧食362千克，人均純收入2400多元。對照2003年編制的《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》數據，2003～2005年，西部地區(qū)農村產業(yè)結構發(fā)生了明顯變化。其中農業(yè)的比例下降，其余各產業(yè)的比例均有不同程度的上升。

　　3.農村勞動力大量轉移

　　隨著改革開放的持續(xù)深入和區(qū)域經濟的不斷發(fā)展，黃河流域，特別是黃河中游黃土高原地區(qū)的農村勞動力大量轉移。統(tǒng)計數據顯示，黃河流域2005年有農村勞動力4500萬個，轉移勞動力近900萬個，轉移數量超過20％。其中青海、山西、寧夏、甘肅等�。▍^(qū)）轉移比例超過30％。

　　農村勞動力的大量轉移，一方面減少了水土保持治理的勞動力；另一方面，減輕了土地的壓力，使農村土地的利用負荷降低，從而在一定程度上減輕了水土流失。

　　針對區(qū)域經濟實力的變化、農村經濟發(fā)展、產業(yè)結構調整和農村勞動力大量轉移的形勢，規(guī)劃修編工作組注重了基本農田的修建和經濟林的規(guī)劃；提出了重視機械化施工、專業(yè)化治理和注重利用大自然的自我恢復能力規(guī)劃生態(tài)修復措施；強調了責任到村、到農戶的承包管護和運行管理，以保障治理措施的完好，治理效益的可持續(xù)發(fā)揮。

　　水土保持新挑戰(zhàn)來源：

　　1.首次全流域的水土保持規(guī)劃

　　歷史上，由于黃河（龍羊峽以上）源頭區(qū)生態(tài)環(huán)境問題較小、黃河下游山東的大汶河等支流面積較小，而黃河中游黃土高原地區(qū)的水土流失十分嚴重，是造成黃河下游河道淤積抬高的危害所在，所以以往的黃河流域規(guī)劃中的水土保持部分或水土保持專項規(guī)劃范圍全部為黃河中游黃土高原地區(qū)，掌握的主要是黃河中游黃土高原地區(qū)的情況和資料，缺乏對全流域水土流失和水土保持狀況的把握以及對全流域經濟社會現狀的了解。

　　國家經濟社會的發(fā)展和新時期黃河治理開發(fā)新理念的要求，決定了本次水土保持規(guī)劃修編范圍為全黃河流域，包括黃河源頭區(qū)、黃河中游黃土高原區(qū)和黃河下游區(qū)。新一輪的黃河流域規(guī)劃修編工作首次涉及全流域的水土保持規(guī)劃修編，在資料收集、現狀分析、規(guī)劃論證、措施布局等方面均提出了新的挑戰(zhàn)：需要劃分上中下游的水土流失類型區(qū)，確定全流域的水土流失面積，區(qū)分上中下游各�。▍^(qū)）的水土流失面積，核實現狀治理面積，分析不同區(qū)域的水土流失生態(tài)問題，收集經濟社會發(fā)展資料，合理確定不同地區(qū)和不同時段的治理規(guī)模，科學設計治理措施的總體布局等。

　　2.需要確定全流域的水土流失面積，并區(qū)分出黃河源區(qū)的水土流失面積

　　我國最新的水土流失數據是2000年的遙感成果，但該成果僅區(qū)分出以�。▍^(qū)）為單位的水土流失面積，沒有按流域區(qū)分出水土流失面積，而且為了衡量和計算治理水土流失的進度與成效，還需要一個“本底”水土流失面積。

　　經過分析論證，結合本次規(guī)劃修編的任務要求，確定以1990年的全國遙感監(jiān)測成果為主，水土流失總面積為46.50萬平方公里，其中水蝕面積34.71萬平方公里，風蝕面積11.79萬平方公里。

　　為了突出河源區(qū)治理，需要區(qū)分出龍羊峽以上13萬平方公里的水土流失面積。由于1990年的全國遙感監(jiān)測資料沒有明確劃分出河源區(qū)的水土流失面積，經過分析論證和技術咨詢，確定采取一定的技術措施，參考20世紀90年代的龍羊峽入庫泥沙，參照1998年黃委系統(tǒng)遙感監(jiān)測資料成果，從1990年的全國遙感監(jiān)測成果中劃分出河源區(qū)的水土流失面積，并分攤到相應省份。

　　3.需要確定水土保持現狀減沙量

　　現在采用的水土保持減沙3億噸是20世紀90年代的數據。截至2005年黃河流域已經治理了21.5萬平方公里的水土流失面積，比20世紀90年代增加了6.5萬平方公里（其中包括封禁治理1.3萬平方公里）。因此“3億噸”已經不能正確反映現狀（21世紀初）的水土保持減沙效果，需要重新分析論證。

　　根據黃河年輸沙量的變化，規(guī)劃修編工作組收集有關各方的研究成果和歷年公布的水土保持減沙數據，經過綜合分析，提出了新的治理減沙數據。經黃委科技委專家會議咨詢，初步確定水土保持現狀減沙效果為3.5億～4.5億噸。

　　4.首次涉及鞏固提高治理

　　生態(tài)環(huán)境治理的治理措施和治理效果具有明顯的區(qū)域特征和時代特點。

　　不同的區(qū)域因其自然條件不同，各種措施的保存率也不同：在土壤侵蝕嚴重的地區(qū)，溝道中的淤地壩很快就淤滿失效；在暴雨多發(fā)區(qū)，溝道工程和坡面措施經常發(fā)生水毀；在降水量較少的地區(qū)，植物措施的成活率和保存率較低……

　　治理水土流失是人類經濟活動的組成部分，因此水土保持具有明顯的時代特征。在以糧為綱的時代，大修基本農田，為了生產糧食；在市場經濟時代，大種經濟林果，獲取現金收入。同時經濟社會的發(fā)展，也促使治理措施的“鞏固提高”與“升級換代”：20世紀70年代以前，社會財力和治理能力有限，治理措施多為標準較低的小型淤地壩、產量較低的窄條梯田、經濟效益較低的傳統(tǒng)樹草……

　　隨著國家財力的增加，治理生態(tài)環(huán)境的能力大大提高；區(qū)域經濟的發(fā)展和農村產業(yè)結構調整，對治理措施的標準和治理效益提出了新的、更高的要求。特別是把初步治理面積的持續(xù)、增加對缺損措施的修補完善和對老舊措施的鞏固提高提到了規(guī)劃的議事日程。需要對已經治理過的、但質量不高、效益較低的窄條梯田、稀疏草地、疏林地、病險淤地壩等開展鞏固提高治理：對窄條梯田進行擴寬修建，對稀疏林草地進行補植補播，對病險淤地壩進行除險加固。

　　5.需要區(qū)分水蝕與風蝕，重視風蝕區(qū)的治理規(guī)劃

　　在黃河中游黃土高原地區(qū)，水力侵蝕、風力侵蝕等是該地區(qū)水土流失的主要侵蝕類型，且大量的風蝕面積仍然存在，繼續(xù)向黃河及其支流輸沙。因此，下一步在加強對水蝕類型的水土流失進行治理的同時，還要重視風蝕類型的水土流失治理。

　　針對11.79萬平方公里的風力侵蝕水土流失類型，本次規(guī)劃根據其自然條件和治理成本，區(qū)分出易治理面積和不易治理面積。其中毛烏素沙漠和庫布齊沙漠水分條件較好的半流動沙丘與平緩的風沙灘地為易治理面積；集中的流動沙丘，特別是位于庫布齊沙漠中西部的年降水量較少、地下水位較深的大面積流動沙丘為不易治理面積。對于易治理的風蝕區(qū)，可采取生態(tài)修復和植樹種草的生物防治措施進行治理，對于其中的裸露沙地采取人工栽植機械沙障進行防風固沙。

　　新一輪的規(guī)劃修編是在社會需求和流域的狀況等均與以往有了巨大變化的新形勢下開展的。深刻領會國家對流域規(guī)劃修編的要求，深入分析區(qū)域經濟社會狀況，認真研究流域水土流失的變化，正確把握流域水土保持規(guī)劃的主脈，是完成好本次規(guī)劃修編任務的基礎。基于此，規(guī)劃修編工作組將繼續(xù)扎實工作，完成好本次規(guī)劃修編任務，為今后一段時期的黃河流域水土保持治理提供合理可行的技術依據。